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重大工程首先应是民主工程
文章作者:汤耀国   文章来源:瞭望   更新时间:2010/8/26 9:21:59

 

    公平正义是社会主义国家的基石,民主公开则是公平正义得以实现的基础。重大工程要成为民心工程,先得是民主工程。

    国家“十二五”规划编制鼓点渐紧,进军未来五年的前奏曲已然吹响。按惯例计,距两个时间之窗,即下半年的中央全会,明年春天的全国两会,分别半年、一年左右的时间里,政商等界的如潮愿景将集中喷发。何去何从,何取何舍,孰轻孰重,孰速孰缓,高层决策前的各方博弈必将激烈。

    协调各方利益,正是政府的重要职责。在当今市场经济改革深化阶段,政府之手尤其是国家之手举足轻重,政府的政策导向与资源投向仍为各界共尊,仍是国之重器。纵向看,国家的资源调配能力已达至空前高度。横向比较,中国特色体制下的资源调配效率非同一般。计划,或改名后的规划,可补市场之不足,中国在这方面更被认为特具优势。兼具能力与效率双重因素,一方面固然更加展现集中力量办大事的优越性,另一方面也对民主决策、科学决策、高效决策提出了更高要求。手握重器,一发牵而全身动,不可不慎。

    事实上,在计划产生的过程中,还存在另一种市场,即“意见市场”,俗云民心所向。行之有效且久远的公共决策,大都基于求解各方面利益的最大公约数。寄望少数人的贤能,有极大的不确定性风险。密室内的操作,特殊利益集团的独大,更为开放社会所不能容。史上已有经验教训。如上世纪50年代,有民主人士提出“好大喜功、急功近利”的警示,但为革命时期一路走来胜利的乐观情绪与当时的赶超心态所蔽,未能挡住“大跃进”。结果决策者的预期未达到,民众更受其苦。

    大灾大难之后的大彻大悟,使得我们走上了依法治国的大道。如今,狂热般的明显错误、战略上的大方向错误毕竟不常见,也容易发现苗头,很难再犯。当前,值得警惕的主要是重大项目,特别是耗资巨大、影响深远、技术复杂的重大工程的决策。在这方面,国人熟知的两大水利枢纽工程堪为镜鉴。

    黄河三门峡工程早被证明是一大沉痛失误,但上世纪50年代上马时,只有黄万里、温善章等极少数专家提出明确异议,一路畅通,匆匆上马。几年后泥沙淤积严重,防洪工程反倒引发水患。后来总结教训,有人归咎于迷信苏联专家,也有人直指决策体制本身。

    长江三峡工程差不多与三门峡工程同时提议,现在也公认,如果在上世纪50年代上马,将是一场灾难。所幸当时反对者较多,身居高位的领军人物更有当面直谏的机会,所幸被“纳谏”。到80年代再度论证,则广聘专家,公诸社会,明文规定要听取不同意见,国务院审查委员会认为,“无论赞成的、疑问的或者不同意的意见……对增加论证深度、改进论证工作以及完善论证结果都起了十分积极的作用。”1992年全国人大通过兴建议案,还特别要求,“对于已经发现的问题要继续研究,妥善解决。”相比三门峡工程的教训,三峡工程在决策的民主性、科学性方面更多的是经验。

    三峡工程论证跨越半个多世纪,域外还有时间更长的。如英吉利海峡隧道,从19世纪初拿破仑时代起即有呼声,但一直存在不同意见,直至上世纪八九十年代才开工、建成。中间经过大量的地质勘探、工程设计,更有复杂棘手的区域利益协调,至欧洲一体化进程加速方水到渠成。
要经过充分的酝酿、论证、协调,是重大工程决策的必备前提,之后要经过公开、公正、公平的程序批准执行。因“效率”观念的根深蒂固,以及基于任期制及考核指挥棒的政绩短期化,更须特别注意做到这一点。鉴于五年规划的时段限制,更须力避抢着搭车、勉强上马的情况。

    研究论证经济技术因素主要涉及工程项目的科学性,假设立场客观、利益无涉,当前大量专家与技术官员不难膺此重任。相形之下,为协调不同利益、确保公平正义,重大工程决策的民主性更受考验,尤其是遇到利益有冲突、意见有分歧之时。而且民主性在很大程度上决定了科学性——利益之下,何患无辞?

    如今重大工程方案的提议者,大都是地方政府、有关部门或大企业,影响的则是广大民众。直接如征地拆迁,间接如财政支出的挤出效应。只有进一步放开意见市场并使其产生切实作用,反映最广大人民群众根本利益的诉求才会转化为影响决策的优势。

    当前听证会等民主手段更多,互联网等利益诉求渠道更畅通,“两会”等场所的意见市场也更为活跃,但利益分化、固化的趋势也在加速。特殊利益集团的利益膨胀,屡屡架空来之不易的民主决策。欲除此弊,唯有进一步厉行民主:如在最大范围听取各方意见,严格组织科学论证,进行多种方案比选后,“票决”往往比“协商”更有力,“问责”往往比“问计”更有用。推行更严格的民主程序,最好是形成法定程序,才能确保公平正义的落地,确保重大工程真正造福于民。

    公平正义是社会主义国家执政合法性的基石,民主公开则是公平正义得以实现的基础。重大工程要成为民心工程,先得是民主工程。□ 

 

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