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加强制度建设 探索工作创新
文章作者:廖继康   文章来源:本站原创   更新时间:2008/9/18 12:43:42

加强制度建设  探索工作创新

——在市人大常委会中心组学习会的发言

 

达州市人大常委会副主任  廖继康

(200894)

 

市委书记、市人大常委会主任李向同志在主任学习会结束时的讲话,是一篇鼓舞人心的讲话。在讲话中,向志主任对达州经济社会形势作了科学地分析,既指出了前进中面临着严峻的挑战,又要求应敏锐地捕捉发展面临的难得机遇,更加全面地把握发展的目标要求;对人大工作,向志主任更明确地要求:

一要进一步增强大局意识,正确认识当前形势,紧紧围绕市委的部署和要求,更加主动地把人大工作融入到跨越发展的工作大局中去,努力使人大工作与党委的要求合拍、与“一府两院”的工作合力、与人民群众的愿望合心,在促进达州经济社会科学发展上有更大作为、发挥更大作用。

二要进一步深刻理解建设社会主义民主政治的重要意义,正确把握推进政治体制改革的基本原则,必须始终坚持正确的政治方向,必须始终坚持以科学发展观为指导,必须始终坚持把维护群众利益放在首位,进一步明确新时期人大工作的努力方向。

三是坚持改革创新,认真履行法定职责,努力开创人大工作新局面。首先要依法履行好重大事项决定权。要突出决策科学性,紧紧抓住关系全局、涉及根本、影响长远的重大决策、重点工作和重要问题,及时做出决定、决议。第二要认真履行法律和工作监督权。要突出监督实效性,认真分析研究新形势下监督工作的特点和规律,规范统一监督行为、深化细化监督程序、拓展改进监督方式,始终遵循有法必依、执法必严、违法必究的法治原则,综合运用多种监督手段,采用灵活性当的监督形式,正确处理监督和支持的关系,确保法律法规全面实施,增强监督的可操作性和实用性。第三要切实履行好人事任免权。要进一步增强人事任免的主动性,着力在创新体制、严格程序、强化监督上下功夫。要加强对干部的任后监督,积极开展部门负责人述职述事活动,实现对事监督与对人监督的有机结合。第四要充分发挥人大代表作用。要切实保障代表知情权,进一步完善代表列席人大常委会会议、参加视察检查活动,加强代表议案、建议的办理。每位人大代表都要加强学习,提高素质,增强民主法制观念,不断提高依法履行职责的能力和水平。

四是加强自身建设,不断提高人大工作水平。李书记要求,第一要坚持以科学发展观统领人大工作,紧紧围绕达州跨越发展定位、目标和路径,认真研究解决经济社会发展中的重大关键问题,促进我市经济社会又好又快发展。第二要准确把握党的决策权和人大决定权的内在统一性和不可替代性,自觉把人大工作置于党的领导下;要牢固树立党的观念,加强党性修养,自觉贯彻落实党的路线方针政策。第三要注重制度建设,构建长效机制。人大及其常委会要牢固树立法律意识和法治观念,坚持法定原则,遵循法定程序,严格在宪法和法律范围内活动,使各项工作既不失职、又不越权,要坚持和完善常委会各项制度,以制度建设保证和促进工作的顺利开展。第四要深化学习研究,提高工作水平。要加强学习调研,拓展工作思路;要充分学习借鉴外地人大在履职工作中创造的好形式、好方法,以创造性的举措开创人大工作新局面。

学习李书记的讲话,我们明确了今后人大工作的目标任务和努力的方向,坚定了我们争创一流的信心。但是,任何成绩的取得都不可能一蹴而就,需要全市人大代表、全市人大工作者解放思想、开拓进取、努力工作才可能实现。向志书记的讲话涵盖了人大工作的方方面面,值得我们认真学习研究。在今天的学习会议上,我仅对加强人大常委会制度建设、探索人大工作创新和加强司法监督这三个方面谈谈初步学习的体会。

 

一、切实加强人大常委会制度建设。

 

向志书记在讲话中指出:“人大工作政治性、法律性、程序性都很强,并且人大及其常委会具有集体行使职权的突出特点,必须始终把加强制度建设作为推动工作的重要保证。”这为我们加强人大常委会制度建设提出了明确的要求。

因为人大工作的政治性、民主性、法律性、程序性和权威性的特点,所以就要求人大常委会及其机关在运行中努力实现制度化、规范化,从而有序和有效地履行法律赋予的各项职权。建立完备的制度体系,这是地方人大工作发展的必然要求。

党的十七大报告在谈到人大工作时,特别要求“加强人大常委会制度建设”。这就启示我们,在社会主义民主政治建设中,必须正确处理民主内容和民主形式的关系、实体民主和程序民主的关系,在坚持和完善人民代表大会制度中更加重视具体制度和程序建设。根据《监督法》的要求,我们要在认真执行已有各项制度的基础上,更加注重在具体工作中,根据实际情况制定具体制度和程序。我认为应该突出四个重点:

一是要突出监督工作制度化这个重点。监督是人大及其常委会的基本职能。《监督法》的颁布施行,对保障和促进人大及其常委会开展监督工作,提供了强大的法律武器。但有的人认为,人大常委会开展监督工作,只需按照监督法行事就得了,人大常委会本身无需再建立什么制度了。这是一种错误的认识。监督法对人大常委会开展监督工作做出了全面、系统的规定,但如何准确执行监督法,在实施监督法的过程中如何结合本地实际,有效地开展具体工作,还是需要依照监督法的规定制订出一系列的制度,进一步健全完善监督机制,来加强和改进监督工作。多年来,各级人大常委会围绕完善监督制度、增强监督实效进行了积极的探索与实践,监督工作不断制度化、规范化。在监督法颁布实施后,许多地方人大常委会就如何组织执法检查、如何听取“一府两院”专项工作报告制定了工作流程,这是加强人大监督工作制度的新举措,比如,“审查和批准财政决算,听取和审议 国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告,听取和审议审计工作报告工作规程”、“听取和审议专项工作报告工作规程”、“建立健全审计问题整改报告制度”、“执法检查工作规程”、“关于审议一府两院专项工作报告实行满意度表决的实施办法”、“审议意见处理工作办法”等。今后,仍然要围绕监督工作,以监督法为依据,进一步细化法律条款,形成更具可操作性的制度,以更好地贯彻执行监督法,更好地开展好监督工作。

二是要突出支持代表依法履行职责、行使权力和联系代表制度这个重点。人大代表是国家权力机关的组成人员,人大常委会是国家权力机关的常设机关,人大制度建设必须把联系代表制度作为重点。中共中央于2005年转发了《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用,加强全国人大常委会制度建设的若干意见》的通知,就密切联系人大代表等工作提出了新的明确的要求。嗣后,全国人大常委会办公厅制定了《关于加强和规范全国人大代表活动的若干意见》等5个相关文件,这些文件的出台,对于坚持和完善人民代表大会制度,保障人民当家作主,更好地做好新形势下人大工作,具有十分重要的意义。我们要认真执行这些文件,同时要结合实际制订相应的实施细则,使联系代表制度成为一个系列,更加全面、更加完善,更加可操作。比如,在保障代表的知情权方面,要为代表知情知政提供信息,扩大代表对常委会活动的参与,为代表闭会期间的履职活动提供法律保障、经费保障和必需的服务等,这些工作都需要有制度的依托,才能科学合理地安排,达到预期的效果,因此,有必要制定“关于联系市人大代表和闭会期间代表执行职务的办法”等制度。

在人大会议上提出议案,建议、批评和意见是人大代表的法定权力,对政府科学决策、了解民意,集思广益解决问题具有重要意义。但是在具体的办理过程中仍然存在一些问题,从对人大代表议案或建议、批评和意见的回复来看,有的办理单位对议案或建议、批评和意见的研究还是不够,有的回答简单、粗放、理由不够充分等。针对上述问题,应制定完善“人民代表大会议案处理办法”、“人民代表大会代表建议、批评和意见处理办法”,明确代表议案的内容、形式、经办程序、回复过程,建立承办责任制、加强与代表的联系和沟通等,努力提高代表议案质量,更好地办理代表的建议、批评和意见。

    三是要把握人大工作公开制度这个重点。人大工作公开是指将人大及其常委会行使职权的过程和结果以及与此相关的各类活动最大限度、最广泛地让人民群众了解和知道,以增加人大工作的透明度和可知度。人大工作公开是由人大及其常委会的性质、地位和作用决定的。人大工作必须对人民负责,受人民监督,理所当然地要向人民公开。为此各级人大常委会在公开制度上做出了积极的探索和实践,比如允许公民旁听人代会和人大常委会会议,将人大常委会的有关活动在新闻媒体上公布,等等,这些对于提高人大工作的公开化,为公民有序参与社会主义民主政治建设都有着积极的意义。但毋庸讳言,目前各地人大常委会在公开人大工作方面的制度还有很大的局限,包括内容上的简单、形式上的单一、时间上的滞后以及范围上的限制,为此必须把人大工作公开制度作为人大制度建设的重要方面,做到思想上重视、措施上落实、行动上到位。

四是要突出上下级人大工作联系制度这个重点。根据我国法律规定,上下级人大及其常委会之间不存在领导与被领导的关系,但在工作中存在着指导与被指导的关系。在实际工作中,上下级人大及其常委会之间联系还是比较频繁的,比如在组织开展执法检查等具体工作中,下级人大常委会常常要配合支持上级人大常委会开展有关工作,在涉及有关选举等问题时,上下级人大常委会还就有关事宜进行请示和批复,同时根据地方组织法的规定,县级以上各级人大常委会有权“撤销下一级人民代表大会及其常务委员会的不适当的决议”,等等,这些都说明上下级人大之间需要加强协调和联系。但协调和联系有制度吗?怎样做才能使上下级人大之间的联系和协调做得规范而有序?这是个盲点。为此在人大制度建设中要突出上下级人大工作联系制度这个重点,通过制度建设,形成上下级人大之间良性互动的和谐格局。

 

二、解放思想开拓创新,实现人大工作创新发展

 

向志书记在讲话中指出:“市人大及其常委会和各位代表要充分发挥模范带头作用,带头解放思想,为全市人民做好表率。”“要深入开展学习讨论活动,认真查找思想观念、工作作风、工作方法等方面存在的问题,勇于冲破制约发展的条条框框,坚决摒弃阻碍发展的思维定势,把解放思想的成果转化为工作上的新思路、履职上的新举措。”向志书记还指出:“要进一步增强人事任免的主动性,着力在创新体制、严格程序、强化监督上下功夫。”这是书记为我们提出的具有战略性的要求,值得我们认真思考。每位人大工作者应自觉适应时代的要求,在实践中解放思想,开拓创新,努力探索人大工作创新的形式和途径,为我国民主政治的发展作出贡献。

一是突出思想观念、人大理论的创新。没有观念上的创新,就不会有创新的思路和举措。理论是行动的先导,伟大的实践需要正确的理论作指导。创新人大理论和意识必须进一步解决认识上的三个误区。一是重国体、轻政体,这一误区造成民主实现形式和表现形式的贫乏与缺陷。二是对党的领导与发挥人大作用的关系的认识,存在着“左”和右两个方面的干扰,“左”的倾向片面强调党的领导,无视人大的宪法地位,造成人大职能的空泛和弱化;右的倾向无视中国政治制度的特点和党的领导的宪法地位,使人大理论研究和人大工作开展偏离方向;三是人大与“一府两院”的关系上,对权力的授受关系认识模糊,强调了支持,忽视了制约。创新人大理论和意识,必须破除“左”和右的思想干扰,克服人大理论研究无所作为的思想,解放思想,拓展人大制度和民主法制理论研究的范畴,及时总结人大工作的成功经验。要从思想上正确认识人大的性质、地位和作用,抛弃人大只是“走过场”、“走程序”、“橡皮图章”以及人大是“二线”等错误思想,提高人大是权力机关的认识。要善于把法制观念、平等观念、公平观念、竞争观念、制约观念、效率观念引入人大制度和人大工作中,以中国特色社会主义理论的最新成果为指导,创新人大理论和意识。

二是突出工作机制、监督和制约制度的创新。机制创新是人大工作创新的关键,没有一套科学的创新机制,很难取得创新的成果,人大创新工作也就无法得到协调、可持续发展。所谓创新人大工作机制,就是要总结继承成功经验,进一步探索新的工作方法、新的形式,形成制度,让人大每一项工作都有章可循、有案可查,使人大及其常委会各项职权能够行使到位,不缺位、不越位、不错位,避免随意性和盲目性。人大制度和人大工作的监督职能尤如一根红线,贯穿于人大工作的始终,成为人大工作中最具活力和生机的部分。监督是宪法和法律赋予各级人大的神圣职权,是一种以权力制约权力的机制,是一种委托权对受托权的制约关系,离开权力制约,监督只能是一句空话。《监督法》的颁行,解决了各级人大常委会依法监督的问题,但事实上,监督的方式和实效还有待进一步增强。监督不力、缺乏实效依然是人大监督权行使中的存在的主要问题。人大制度的运行,体现着国家权力,很大程度表现在监督权的实现上。创新监督和制约机制,根本目的在于确立监督的权威性。目前,各级人大及其常委会的监督方式多达十多项,大体上可分为知情权、检查权、审议权和处置权,这“四权”又可分为两个互相关联的部分,即督促部分和处置部分。现在人大监督力度不够主要表现在重视了监督权的督促部分,忽视了监督权的处置部分,在督促部分又往往对行使知情权、检查权抓得比较紧,而对审议权的行使,即通过会议的形式集体行使审查、评价、批评以至质询方面的权力运用得很不够。在日常监督中,一般性监督多,重点监督少;“柔”性监督多,“刚”性监督少;程序性监督多,实质性监督少。各级人大及其常委会在监督和制约制度的创新方面做了不少有益的探索,创造了代表评议、代表与公仆对话、代表持证视察、建立执法责任制和错案责任追究制等行之有效的监督形式,今后还应该有新的突破。

三是突出增强创新能力。人大工作要创新,就要不断提高创新能力。要增强创新能力,首先必须刻苦学习,勤于思考,不断提高自身的理论修养。其次注重实践,只有在实践中才能催生创新的需求,产生创新的动力,而创新必须经受实践的检验。加强调查研究工作力度,深入群众、深入基层,广泛地了解民情、反映民意、集中民智,每次调查研究都应成立专项课题组。同时,不断学习外地先进经验,弥补自身不足。再次,营造创新环境。提高办公自动化程度,搞好信息交流、网络等硬件建设,营造良好的创新环境。   

四是选举和任免制度的创新。我国实行的是间接民主制,利用选举和任命实施授权,即由人民通过选出能代表自己的人行使管理国家的权力。在这种条件下,选举制度和任免制度的真实性、实在性和合法性成为民主能否充分实现的关键。随着改革的深入和民主的发展,人民群众对选举和任免制度必然提出新的要求。我们应总结经验,对选举和任免制度的完善和发展进行创新,并逐步提升直接民主选举的层级和差额选举的范围。

多年以来,无论人大选举的法律层面还是实践层面,“竞选”都是一个禁区。但在2004年,修改后的选举法提出:“选举委员会可以组织代表候选人与选民见面,回答选民的问题。”根据这一法律精神,200866日,深圳市委四届十次全体会议通过的《深圳市委市府关于坚持改革开放推动科学发展努力建设中国特色社会主义示范市的若干意见》中提出:“探索试行区级人大代表直接竞选制度,增强人大代表的民意基础。”率先引入基层人大代表竞选机制。可以预见,深圳未来的基层人大代表选举生态将发生质的变化,并对全国产生重大影响。同时,在人大代表的选举中,应强调代表的政治素质,从根本上将荣誉职务转变为权力职务,忠实代言民意,尽心履行职务,不做“挂名代表”、“哑巴代表”“举手代表”。同时,要创新代表工作机制,在学习培训、履职管理、建议督办和代表小组活动方式等方面下功夫。

人大选举和任命“一府两院”工作人员,是一种政治上的委托授权,是形式上的授权和实质上委托,要为人民选代表和代表选公仆创设公平、公开、竞争的机制,以保证德才兼备的人进入国家权力机关、行政机关和审判机关。要采取开放式介绍候选人的办法,增加选举和任免的透明度,安排候选人与选民或委员直接见面,回答问题,让候选人发表参选演说,介绍候选人的情况应包括政绩性介绍,不应该只进行单纯的经历性介绍。

 

三、加强人大司法监督的学习体会

 

向志书记在讲话中指出:“深化学习研究,提高工作水平。”“要善‘借’,充分学习借鉴外地人大提高审议质量、抓好执法检查、拓宽监督渠道、加大监督力度、搞好司法监督等工作中创造的好形式、好办法。”联系工作实际,谈一点人大加强司法监督方面的思考。

开展司法监督,是宪法和法律赋予人大及其常委会的重要职权,是做好新时期人大监督工作的重要内容。监督法关于人大常委会对“两院”工作的监督,也即通常意义上的司法监督,主要是通过听取和审议“两院”专项工作报告、执法检查等形式,督促司法机关完善内部监督制度,重点解决审判工作、检察工作中人民群众反映强烈、带有共性的问题。监督法的规定,是从制度层面,为个案监督之争划上句号,意味着司法监督制度走向明朗化。

从司法监督的方向上看,立足宏观的共性问题,而不是微观的个案,渐渐成为开展司法监督的导向性意见。

从司法监督的规程上看,人大对司法机关进行监督是宪法原则,而司法机关独立行使职权也是宪法原则。开展司法监督,应当在两个宪法原则之间行走,应当依据法定规程进行。 人大常委会依照宪法和有关法律规定,开展司法监督,包括法律监督和工作监督两个方面。一是法律监督,按照监督法的规定,全国人大常委会有权审查“两高”做出的同法律规定相抵触的司法解释,并依法做出处理。但是,这一法律程序不会轻易启动,同时,地方人大常委会也不具有这方面的职权。二是工作监督。工作监督包括的范围应是“公检法司”,采取听取和审议专项工作报告,开展执法检查,受理人民群众的申诉、控告,询问、质询、特定问题调查,审议和决定撤职案等多种形式进行监督。监督法突出了人大常委会对“两院”工作的监督,主要是通过听取和审议“两院”专项工作报告、执法检查等形式,督促司法机关完善内部监督制度,重点解决审判工作、检察工作中人民群众反映强烈、带有共性的问题,如告状难、执行难、赔偿难、刑讯逼供、超期羁押、错案不纠、司法不公等问题,促进公正司法。

从开展司法监督的程序上看,人大常委会开展司法监督有两个程序,一个是法律程序;另一个是工作程序。 在司法监督中,人大常委会集体行使职权,比如听取和审议专项工作报告、执法检查报告等,这是法律程序。而主任会议,人大专门委员会、常委会工作机构的调查、初审、发出有关建议书等,属于工作程序。工作程序为法律程序服务,不是法律意义上的司法监督。

可见,不搞个案监督,并不是不搞司法监督,但怎样在监督法的精神下搞好司法监督呢?值得我们认真研究。目前,全国许多地方的人大常委会有一些好的做法,值得借鉴。

安徽在20078月出台《安徽省各级人民代表大会常务委员会监督司法工作的若干规定》, 这是监督法颁布后,出台的第一部有关监督司法工作的地方性法规。该规定明确,各级人大内务司法委员会或内务司法工作机构对群众反映强烈,可以听取司法机关有关办理情况汇报的案件包括:人民法院判决无罪的案件,职务犯罪适用缓刑的案件,驳回抗诉的案件,以及重大的刑事、民事、行政诉讼案件;人民检察院立案后撤销的案件,对职务犯罪案件决定不起诉的案件,抗诉和提请抗诉的案件;公安机关采取刑事拘留后不提请批准逮捕的案件,决定撤销的案件。对其中突出的问题,经集体研究后,可以向有关司法机关提出建议,必要时向主任会议报告。《若干规定》同时明确,人大常委会应当依法监督司法工作,集体行使监督职权,不直接处理具体案件,支持司法机关依法行使职权。

200808月,杭州市萧山区人大常委会审议通过了《关于司法机关重要文件报送、重要案件备案和重大事项报告的的规定》,全面规范、提升对司法机关的监督。规定明确:公检法和司法行政机关“四家”制定的规定、文件、办法;年度工作计划及总结;做出的司法建议书、检查建议书以及《规定》列举的各种案件等应报送区人大常委会及法工委。规定同时明确:重要文件报送、重要案件备案和重大事项报告实行一文一报、一案一报、一事一报制度。对本规定中所涉的重要案件,应当在做出判决书、决定书等有效文书后十日内报送备案。重要文件和重大事项应当及时报送、报告。

其它还有:20071214日,赤水市五届人大常委会第八次会议审议通过了《赤水市人民代表大会常务委员会监督司法工作的若干规定》,同时废止20036月通过的《赤水市人民代表大会常务委员会对公安、审判、检察机关实施个案监督暂行办法》。

总之,加强人大的司法监督,必须按照监督法的规定和要求,运用各种监督手段,突出监督重点,实施有效监督。要不断总结经验和不断探索,人大司法监督会逐渐走上规范化、法制化的轨道。

 

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